Уважаемые Коллеги! Обратите Ваше внимание! Статьи по проблеме создания регионального Совета муниципальных образований!

09 марта 2006

«МСУ» № 3 (138), 1›“15 февраля 2006

С.Киричук: У нас всех очень мало времени

Интервью с Президентом Конгресса муниципальных образований РФ состоялось в кулуарах совещания в Министерстве регионального развития, на котором представителям органов государственной власти субъектов РФ рассказывали о том, как нужно создавать региональные советы муниципальных образований. Со Степаном Киричуком беседовала Людмила Шапиро.

›“ Степан Михайлович! Вы ›“ новый президент Конгресса муниципальных образований РФ. Вы уже приступили в руководству Конгрессом?

›“ Да, с 1 января 2006 года.

›“ И в чем состояли Ваши первые действия?

›“ Это были консультации ›“ в основном, с ассоциациями-учредителями КМО, с теми, кто с КМО работал ›“ с различными экспертными центрами, с правительственными структурами, с Администрацией президента, с министерствами. О взаимопонимании, о формах и методах сотрудничества Конгресса и федеральных органов власти.

›“ Что-то уже оформляется ›“ впечатления, предложения? Я спрашиваю потому, что последние два года в нашей газете публиковались довольно резкие критические материалы в адрес Конгресса, и хочется знать, в какую сторону будут направлены действия нового руководства.

›“ Думаю, у вас были основания критиковать Конгресс, потому что я и сам так считал, будучи мэром города. Потому что муниципалитетам нужно, чтобы Конгресс решал те вопросы, которые они не могут решать самостоятельно, без участия КМО, в том числе, и в субъектах РФ. Не секрет, что именно в регионах происходит очень много трений между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Мы определили несколько основных направлений работы, которые 9 февраля доложим на Президиуме КМО. Они не новые, но мы считаем работу по этим направлениям приоритетной.

1. Анализ существующего федерального законодательства и законодательства органов государственной власти субъектов РФ в части вопросов, касающихся местного самоуправления.

2. Мониторинг инициатив и намерений в федеральном законодательстве. (Потому что всегда полезнее предупредить, чем потом исправлять положения, которые не устраивают муниципальные образования.)

3. Следующее направление выросло и существует уже давно ›“ исходя из возможности осуществлять местное самоуправление на территории муниципалитета. Эта возможность определяется деньгами. Межбюджетные отношения ›“ одно из самых главных направлений, локомотив в разрешении практически всех вопросов.

Это я всегда понимал, но сейчас понимаю в большей степени. Мне, мэру Тюмени, это было неинтересно в общефедеральном масштабе, потому что мы находили решения по бюджету нашего города со всеми тремя губернаторами, с которыми мне пришлось работать. Оказывается, в большинстве территорий такие решения найти просто невозможно.

Наша формула: собственные полномочия муниципалитета должны соответствовать доходной части от собственных источников ›“ это идеал, но именно к этому идеалу мы будем стремиться. Радует то, о чем сегодня вскользь сказал замминистра В.В. Шипов: продолжится процесс разграничения полномочий, в том числе и в русле наполнения доходными источниками муниципальных бюджетов для осуществления полномочий.

›“ Но складывается такое впечатление, что на сегодняшний день все дополнения и совершенствования разграничений, наоборот, ухудшают положение: полномочия добавляют, а денег нет.

›“ Не могу с этим согласиться: надо очень точно читать эти дополнительные полномочия (в том числе и ФЗ-199). Эти полномочия, в основном, разрешают, т.е. дают право муниципалитетам. Они вправе заниматься сельским хозяйством, народными промыслами, творчеством и т.д., вправе поддерживать то или друго囦

›“ Но возможность этого НЕ делать при отсутствии средств, четко, на Ваш взгляд, записана в законах? Или прокуратура на основании этих законов потребует решать проблемы как вопросы местного значения?

›“ Прокуратура не может требовать, если можно и не делать. Это муниципалы хотят делать то, что записано «вправе». Например, когда мы говорим о социальной защите населения, это ›“ функция абсолютно государственная. Но это же избиратели, это голоса, то, что наиболее популярно среди населения. Ты лучше выглядишь за счет этого. Если мэр именно это хочет делать, может быть, он не туда избрался, надо было на более высокий уровень избираться? Я говорю сейчас об очень опасной грани как для себя, так и для органов местного самоуправления: на сегодняшний день надо научиться абсолютно точно исполнять закон.

›“ Я не могу согласиться с Вами в отношении социальной защиты. Мне кажется, с уровня государственной власти многое не видно. В жизни есть ситуации, когда необходимо помочь конкретному человеку, а закон этого не позволяет. Просто закон не успевает за жизнью. Как быть в таких случаях?

›“ Сегодня это вопросы государства. А если оно их не выполняет, значит, мы должны ставить вопрос перед государством о перераспределении полномочий или доходных источников. Эта тема должна обсуждаться, но пока не принято решение, должна исполняться так, как написано.

›“ Сегодня на совещании, несколько неожиданно, представители Минрегионразвития четко зафиксировали, что создание региональных советов МО будет проходить с помощью Конгресса муниципальных образований РФ.

›“ Мы берем на себя только одну функцию ›“ технологическую, которая будет продолжаться в методологии и консультировании. Все остальные вещи должны решаться на уровне субъектов РФ. «Содействовать», как записано в законе.

›“ Означает ли это, что Конгрессу отдано предпочтение перед «альтернативным» образованием ›“ Координационным советом, о котором сегодня говорили, и с которым у КМО были некоторые «трения»? Или вас просто привлекают как старую организацию, которая может реально помочь?

›“ Я думаю, второе.

Возможно, это решение связано и с тем, что задачи Конгресса, с его согласия, определены двумя указами президента, постановлением правительства.

Насчет трений между КМО и КС я таких трений не знаю, меня они, к счастью, не коснулись. Я не занимался ни Конгрессом, ни КС. Координационным советом я не интересовался, а в работе Конгресса интересовался только защитой интересов местного самоуправления. А сейчас, с 1 января, никаких противоречий с КС, ни, к сожалению, даже взаимодействия, не происходило. Возможно, они произойдут в будущем, я этого не исключаю.

›“ Скажите, пожалуйста, как относятся ассоциации ›“ учредители КМО к процессу создания региональных советов МО? У уже существующих региональных организаций есть какая-то позиция, предположения о том, что будет с ними?

›“ Очень сложное отношение, особенно у общероссийских и межрегиональных ассоциаций. Каждая из них вносит свои предложения. И они все, в принципе, сводятся к одному: какова будет роль тех ассоциаций, которые в законе называются «иные». И как они будут в общероссийском объединении себя позиционировать. Это сложный вопрос.

Есть предложение образовать новое единое общероссийское объединение муниципальных образований (ЕООМО) по палатному принципу. Против этого выступает Ассоциация малых и средних городов, которая считает, что в этом случае их позиция просто растворится в этих палатах, и это приведет к практической ликвидации этой ассоциации. Неоднозначна позиция Союза российских городов. На 9 февраля назначено заседание правления СРГ для обсуждения этой ситуации. Но я сегодня не могу предположить, как это все произойдет. Во-первых, все должно происходить добровольно. Во-вторых, не должен нарушаться закон.

Одно я понимаю: разные типы МО должны иметь трибуну для того, чтобы формулировать свои интересы ›“ и общероссийские, и региональные. Я слышу выступления Ассоциации сельских поселений. Мне представляется, что они очень правильно ставят вопросы. Им давно надо становиться общероссийской организацией и входить в состав общероссийского объединения. Но их очень много, они очень разные, им сложно собираться вместе. Но ›“ как принцип ›“ однотипные МО должны иметь площадку, трибуну, голос для выражения своих специфических интересов. Столицы субъектов РФ тоже имеют своеобразие, города, входящие в состав муниципальных районов, свою специфику взаимоотношений.

ЕООМО должно быть построено по формуле достаточно гибкой, но не создающей сумбур.

Мне представляется, что у нас всех очень мало времени, чтобы написать «дорожную карту». Нужны большие консультации, разговаривать со многими, чтобы впитать все это и превратить в какую-то схему, орган.

Есть разные предложения ›“ пойти по типу работы Палаты местных властей Конгресса региональных и местных властей Европы, есть предложения создать в составе региональных советов партийные группы, которые будут вырабатывать свою линию. Единственно, мне не хотелось бы, чтобы ЕООМО имела какую-то политическую окраску.

Если мы сумеем объяснить федеральной власти и получить решение о необходимости формирования бюджетов так, чтобы было достаточно средств для выполнения своих обязанностей, многие вопросы просто отойдут в сторону.

Причем, я говорю не о том, чтобы у кого-то отобрать, а именно местному самоуправлению дать. Мне представляется, что мы должны смотреть с точки зрения консолидированного бюджета. Если мы живем не очень богато, то это не причина по-разному относиться к разным уровням власти.

›“ Как ведут себя существующие в субъектах ассоциации? Они собираются преобразоваться в советы? Или у них другие планы?

›“ Таких ассоциаций немного. Готовится к преобразованию Астраханская ассоциация. Но отличие действующих ассоциаций (членов КМО) от вновь образуемых советов состоит в том, что они образовались добровольно из произвольного числа муниципалитетов. А в советы должно войти квалифицированное большинство МО. Что будет в результате, посмотрим по факту.

Почему КМО взялся помогать? Потому что, сконцентрировав информацию в одном месте, можно тактично рекомендовать наилучший способ действий.

Меня упрекают в том, что я резко не заявляю, что Конгресс все сделает и т.д. Я, как президент, должен попытаться найти такую форму, чтобы опыт, организованность, полезность тех ассоциаций, которые сегодня являются учредителями КМО, сохранились и продолжились. Правило «все разрушим и начнем все сначала», как показывает практика, не полезно.

«МСУ» № 3 (138), 1›“15 февраля 2006

Как создать региональный совет муниципальных образований

2 февраля с.г. в Министерстве регионального развития РФ прошло совещание по вопросу реализации ФЗ-199 от 31.12.2005 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и создания советов муниципальных образований субъектов РФ, сообщила пресс-служба МРР.

Официальное сообщение

В совещании приняли участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти 77 субъектов РФ, органов МСУ. Совещание провел заместитель Министра М.Пономарев.

С сообщением по вопросу реализации ФЗ-199 от 31.12.2005 выступили Статс-секретарь ›“ зам. Министра регионального развития РФ В.Шипов и директор Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Минрегионразвития С.Мирошников.

На совещании отмечено, что реализация реформы разграничения полномочий в основном проходит в порядке установленном законодательством. Принятие ФЗ-199 решило большое число вопросов, связанных с разграничением полномочий между органами государственной власти Федерации, органами госвласти субъектов РФ и МСУ. Однако данная работа требует продолжения, поскольку остаются нерешенные вопросы, в т.ч. по передаче в установленном порядке органам МСУ государственных полномочий по совершению отдельных нотариальных действий в населенных пунктах, в которых нет нотариусов, а также по регистрации граждан по мету пребывания и месту жительства.

По вопросу создания советов МО с докладом выступил Президент Конгресса МО РФ С.Киричук.

И.о. генерального директора КМО В.Панкращенко дал разъяснения подготовленным проектам протокола съезда муниципальных образований субъекта РФ, Устава и Учредительного договора Совета МО субъекта РФ, акта субъекта РФ «О некоторых вопросах организации совета МО» и информационного письма в Минрегион России по вопросу создания Совета.

Представители органов госвласти субъектов РФ поддержали предложения о необходимости активизации работы по созданию советов МО субъектов РФ, высказали удовлетворение подготовленными Минрегионом России совместно с Конгрессом МО РФ методическими материалами.

Представители органов власти субъектов РФ обсудили образование общероссийского объединения МО и признали целесообразность его создания не позднее июня текущего года. Было предложено рассмотреть возможность дополнительного финансирования деятельности общероссийского объединения МО из федерального бюджета.

www.minregion.ru

М.Пономарев,
заместитель Министра регионального развития РФ

Открывая совещание, М.Пономарев сказал:

›“ Мы очень много получаем писем от субъектов РФ с просьбой разъяснить дальнейшие необходимые действия по созданию региональных советов МО. Согласно статье 8 ФЗ-131 в каждом субъекте РФ должен быть образован совет муниципальных образований субъекта Федерации. На эту тему и хотелось бы сегодня поговорить.

Конкретные даты создания не определены, но в ряде субъектов РФ Советы уже созданы, и мы думаем, в ближайшие два-три месяца данные Советы могут быть созданы и в других субъектах РФ. И затем уже, как закон требует, можно будет перейти к созданию единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО).

Выскажу точку зрения Министерства регионального развития: мы считаем, что у нас есть Конгресс муниципальных образований. На его базе можно в дальнейшем строить ЕООМО. Задавался вопрос о том, что создан и Координационный совет (сопредседатели ›“ губернатор Орловской области Е.Строев и Э.Шереметьева). Закон позволяет создавать различные объединения. МРР в работе данного КС никакого участия не принимает. Ввиду того, что к вопросам ведения МРР отнесены вопросы местного самоуправления, поэтому мы сегодня решили провести это совещание и ответить на вопросы, касающиеся создания Советов.

С.Киричук,
Президент Конгресса муниципальных образований РФ

В докладе по вопросу создания региональных Советов МО С.Киричук сообщил, что в 31 субъекте РФ существуют 37 региональных союзов и ассоциаций МО, которые входят в состав КМО. Есть и такие, которые не входят в КМО.

›“ Естественный процесс ›“ существующим ассоциациям преобразоваться в Советы МО субъекта РФ, необходимые по закону. С другой стороны, региональные лидеры и их помощники-советники предполагают, что вновь образованный будет более понятно сотрудничать с государственной властью субъекта РФ.

У нас мнение по этому поводу одно: сотрудничество Советов и органов государственной власти должно вестись в конструктивной основе во имя улучшения жизни на территории как муниципального образования, так и субъекта Федерации, и России в целом. Мы готовы в этом направлении оказывать консультации, методическую, организационную и любую другую помощь.

Мы знаем, что процесс создания Советов, в том числе и путем реорганизации существующих ассоциаций, уже идет ›“ в Красноярском крае, Калининградской, Астраханской областях, создан Совет в Республике Дагестан и ряде других. Совет муниципальных образований Ульяновской области, созданный в полном соответствии с ФЗ-131, по их заявлению 18 ноября 2005 года принят в члены Конгресса МО РФ.

КМО окажет всю возможную «технологическую помощь» в создании Советов. Но мы считаем, что Минрегионразвития должен создать рабочую группу по содействию созданию данных Советов. Мы готовы делегировать в ее состав генерального директора КМО В.Панкращенко.

В заключение выступления хочу обратить Ваше внимание на принципиальный момент.

У нас появились прецеденты, когда такие Советы муниципальных образований создаются, и их возглавляют губернаторы. Эта деталь ›“ взаимоотношение и вопросы координации местного самоуправления и государственной власти субъектов РФ всегда в сфере нашего внимания.

М.Пономарев: Степан Михайлович, Вы так завуалированно говорили, что я уточняю. Я так понял, что есть субъекты РФ, где Совет возглавляет губернатор, а т.к. местное самоуправление у нас ›“ самостоятельная публичная власть, Совет должен возглавлять представитель муниципалитета.

С.Киричук: Да, Михаил Николаевич. Надо чтить Конституцию.

М.Пономарев: Сразу отвечу на пожелание о создании рабочей группы. Приказ о создании такой группы в Министерстве уже подготовлен, ее будет возглавлять директор Департамента С.Мирошников. Представителей КМО и субъектов РФ мы будем привлекать и в состав группы, и как экспертов.

В.Панкращенко,
и.о. генерального директора КМО

В своем докладе В.Панкращенко подробно рассказал о технических, организационных и юридических аспектах процедуры создания Советов, представил модельные документы, подготовленные Конгрессом.

Он остановился, в частности, на дискуссионном вопросе о порядке применения к создаваемым Советам законодательства о некоммерческих организациях. По его мнению, принципиальное отличие Советов МО от ассоциаций НКО заключается в разнице по вопросу добровольности вхождения муниципалитетов в Совет и выхода из него по сравнению с участием в деятельности ассоциаций НКО. Дух закона (ФЗ-131) предполагает, что все муниципалитеты региона должна входить в такой Совет. Хотя напрямую обязательность вхождения нигде не прописана, и легитимность создания Советов обусловливается присутствием двух третей МО.

Он также напомнил участникам заседания о том, что 10 января был принят закон о внесении поправок в закон о НКО, изменяющий порядок их регистрации, который вступает в силу 17 апреля. По статье 13.1 этого закона потребуется дополнительная регистрация НКО не только в налоговой инспекции, но и в органах Минюста. Порядок этой регистрации должен быть установлен Правительством РФ до 17 апреля. Ежели Правительство этого сделать не успеет, Советы МО будет невозможно зарегистрировать. Поэтому выступающий предложил тем субъектам РФ, которые уже готовы к созданию данных Советов поторопиться и завершить процедуру их организации до 17 апреля.

М.Пономарев: Я так Вас понял, что в Совет должны войти не менее 2/3 муниципалитетов.

В.Панкращенко: Я сказал, что это желательно, но прямой такой нормы в законе нет. Тем более, когда это начинает коррелировать с законом об НКО, где вообще предусмотрена добровольность вхождения в ассоциацию. Но я думаю, что здесь необходимы разъяснения.

М.Пономарев: Мы попросим ответить А.Замотаева, Администрация Президента РФ.

Вопрос из зала: Уточните все-таки, должен ли возглавлять ассоциацию муниципальный служащий или это может быть госслужащий, не только губернатор.

С.Мирошников: Возглавлять ассоциацию должен человек, входящий в ассоциацию. Ассоциация муниципальных образований является некоммерческой организацией, составленной из представителей муниципальных образований. Поэтому ни один государственный служащий, и даже губернатор, являться членом этой ассоциации и возглавлять ее не может.

С.Мирошников,
директор Департамента МРР РФ

›“ Кратко добавлю, почему мы придаем этому вопросу такое большое значение.

В законе не указаны сроки создания Советов МО. Но вопрос является весьма актуальным. Есть очень много желающих воспользоваться ситуацией и исполнить досрочно эти положения закона по своей воле, воспользовавшись большим количеством вновь избранных глав МСУ, новых муниципальных образований и очень большим количеством вновь избранных депутатов. Эти люди еще не до конца понимают, в какую систему они вошли, в отличие от коллег, уже имеющих опыт работы. Поэтому их можно увлечь на первом этапе в любую сторону.

Для того, чтобы процесс был направлен на конструктивную работу мы и просим Вас не откладывать решение вопроса на долгий срок. Это позволит нам обеспечить взаимодействие в том плане, в котором это нужно и муниципальным образованиям, и субъектам РФ, и всей Российской Федерации в целом.

Мне поручено руководить работой рабочей группы. И мои координаты у вас всех есть, и координаты КМО вам розданы. Я надеюсь, что мы сможем организовать работу так, чтобы в мае-июне провести уже обновленную сессию Конгресса муниципальных образований с участием всех Советов МО или определить какую-то иную форму нашей совместной будущей работы.

А.Замотаев,
главный советник Управления внутренней политики Администрации Президента РФ

Первое. Совет МО ›“ это принципиально новый институт организации местного самоуправления, который внедрен ФЗ-131. Четко сформулировано что Совет ›“ обязательный элемент системы местного самоуправления каждого субъекта РФ.

Именно с этой точки зрения работа в нем, возглавление его государственными должностными лицами вступает в прямое противоречие с нормами статьи 12 Конституции РФ, запрещающей осуществление местного самоуправления государственными должностными лицами.

Второе. Из того, что эта структура обязательна к созданию, по нормам логики четко следует, что все муниципальные образования обязаны войти в Совет. Логическая цепочка предельно проста: если мы допускаем, что хотя бы одно муниципальные образование субъекта РФ не входит в этот Совет, то отсюда следует, что любое муниципальные образование может не входить, поскольку по отношению к Совету МО все муниципальные образования в своих правоотношениях равны. Если любое может не входить, значит, ни одно может не входить. Такой результат прямо противоречит закону. А, значит, нормы логики требуют исходное положение признать неверным.

Итог: все муниципальные образования должны входить в региональный Совет МО.

Третье. Отсюда вроде бы следует, что при учреждении Совета должны присутствовать все муниципальные образования. Это не совсем верно. Отсюда следует только одно, что муниципалитет не вправе принять решение, что оно просто «не хочет» входить в состав Совета.

Другое дело, что для того, чтобы участвовать в Совете, как здесь уже говорилось, требуется издание некоего муниципального правового акта. В нем должна быть зафиксирована позиция данного муниципального образования в отношении того, каким образом организовывать работу данного Совета МО, какие именно функции этот Совет должен исполнять.

Четвертое. Как сочетаются нормы об обязательности Совета МО с нормами гражданского законодательства о НКО, которые говорят о том, муниципальные образования добровольно включаются в состав Совета?

Здесь я хотел бы обратить ваше внимание, что ФЗ-131 говорит не о том, что Совет МО является некоммерческой организацией, а о том, что к его организации и деятельности применяются нормы. Таким образом, в случае коллизии норм, мы должны исходить из того, что институт Совета муниципальных образований учрежден базовым правовым актом Российской Федерации об организации местного самоуправления ›“ федеральным законом, принятым непосредственно на основании норм Конституции РФ. И нормы о гражданско-правовых отношениях, которые применяются к ним, должны применяться лишь в части, не противоречащей статусу Совета МО, установленному данным федеральным законом.

Хотя, с моей точки зрения, при внесении очередных поправок в ФЗ-131 было бы целесообразно эту позицию зафиксировать (видимо, в статье 66). Думаю, это сняло бы целый ряд проблем.

Соб. корр.

На совещании были обсуждены многие вопросы организации работы по созданию Советов муниципальных образований в субъектах РФ, правовые и методические аспекты проведения учредительных собраний, технико-юридические аспекты процедуры участия муниципальных образований в учреждении Советов МО.

Необходимую информацию можно получить в Конгрессе муниципальных образований РФ: тел. (495) 631-64-57, е-mail: KMO-RF@yandex.ru

http://rels.obninsk.com/Rels/Lg/lg-fs.asp