Заключение на проект закона Иркутской области «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области»

12 апреля 2005

                                                                                                                                                                                       Заместителю председателя

Законодательного Собрания

                  Иркутской Области

Истомину Г.В.

на проект закона Иркутской области

«О внесении изменений в Закон Иркутской области

«О бюджетном процессеИркутской области»

Предлагается в соответствии с пунктом «в)» части 1 статьи 51 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 18 декабря 2002 года № 24/7, отклонить проект закона Иркутской области «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О бюджетном процессеИркутской области» по следующим основаниям.

В силу пункта «г)» части 4 статьи 46 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области выявление нарушений субъектом права законодательной инициативы порядка внесения и оформления проекта закона области, определенного Уставом Иркутской области, Законом Иркутской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах" и Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области, является основанием для принятия решения об оставлении законодательной инициативы без рассмотрения и возвращении материалов субъекту права законодательной инициативы для устранения препятствий по ее рассмотрению.

В соответствии со статьей 21 Главы 4 «Подготовка и оформление проектов законо⛦»Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» проект закона вносится в Законодательное Собрание Иркутской области с пояснительной запиской в которой указываются,в том числе,сведения об перечне органов и организаций, с которыми проект законасогласован; краткое изложение содержания разногласий и мотивированное мнение о них.

Согласно статье 19 Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах», содержащейся в Главе 4 «Подготовка и оформление проектов законо⛦» к подготовке проектов законов и иных областных нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы конкретных муниципальных образований, привлекаются соответствующие органы местного самоуправления.

В силу статьи 9 Закона Иркутской области «О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица в Иркутской области» за главами муниципальных образований закреплено право научастие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти области, затрагивающих права местного самоуправления.

Предлагаемый к рассмотрению проект закона Иркутской области «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О бюджетном процессеИркутской области» не был направлен в органы местного самоуправления Иркутской области, Ассоциацию муниципальных образований Иркутской областидля выяснения мнения органов местного самоуправления в отношении положений закона.

В пояснительной записке, приложенной к законопроекту,в нарушение статей 19 и 21 Главы 4 «Подготовка и оформление проектов законо⛦»Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах», статьи 9 Закона Иркутской области «О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица в Иркутской области» не указаны сведения о соблюдении требований перечисленныхобластныхзаконов о направлении законопроекта органам местного самоуправления или объединению муниципальных образований Иркутской области,выяснении их мнения озаконопроекте и мотивированное мнениепо поводу разногласий по проекту закона, в случае, если они имеются.

Согласно статье50 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области при рассмотрении проекта закона области в первом чтении Законодательным собранием решаются вопросы необходимости (целесообразности) и правомерности его принятия, оценивается концепция проекта и его структура, дается оценка соответствия основных принципиальных положений проекта Конституции Российской Федерации, иным федеральным законодательным актам, Уставу Иркутской области. В статье 50 закрепленытри основания, которые должны быть в совокупности в наличиидля принятия законопроекта в первом чтении: 1) целесообразность закона, 2) согласие с концепцией законопроекта, 3) соответствие основных положений законопроекта требованиям законодательства.

Не отрицая необходимость закона, предусматривающего внесение изменений в закон Иркутской области «О бюджетном процессеИркутской области» с целью приведения его положений в соответствие с изменившимся федеральным бюджетным законодательством, соответствие основных положений законопроекта требованиям законодательства,предлагается отклонить проект закона по второму основанию, предусмотренному статьей 50 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, - в связи с необходимостью переработки концепции законопроекта.

Законодательство Иркутской области не содержит понятие «концепция проекта».

Концепция (лат. Conception) означает систему взглядов, единое понимание чего-либо, определяющий замысел, главную мысль, конструктивный принцип (см.: Современный словарь иностранных слов. С. 308.; Философский энциклопедический словарь, С.278).

В юридической литературе под концепцией понимается ›“ предложение, предлагаемая модель, юридическая конструкция урегулирования фактической ситуации.

Концепции закона›“ т.е. модели, варианты урегулирования ситуации,могут быть разными и это не исключает соответствия положений разных концепций проекта закона требованиям законодательства.

Согласно концепции проекта закона «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области»органы местного самоуправления исключаютсяиз перечня участников бюджетного процесса (последний абзац пункта «1)» статьи 1 проекта закона). Хотя в действующей редакции закона органы местного самоуправления отнесены к участникам бюджетного процесса в области (абзац одиннадцатый статьи 1).Из действующей редакции закона исключаются такие гарантии, установленные дляместного самоуправления,как право органов местного самоуправления участвовать в подготовке проекта областного бюджета до внесения его в Законодательное Собрание Иркутской области, а также при рассмотрениипроекта закона об областном бюджетена стадиях1-3 чтения:

1) Предлагаемым законопроектом из действующего закона области исключаетсячасть 3 пункта 3 статьи 4 закона, предусматривающая, что «на первом этапе формирования проекта областного бюджета администрация области:

разрабатывает и направляет органам местного самоуправления проекты методик расчета дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год;

согласовывает с органами местного самоуправления исходные данные для расчетов размеров дотаций на выравниваниеуровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год»;

2) Из абзаца пятого пункта 4 статьи 4 действующей редакции закона, предусматривающего, что второй этап формирования областного бюджета включает в себя «проведение расчета размеров дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований,субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов за счет средств областного бюджета, направление указанных расчетов органам местного самоуправления»исключаются слова «субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов за счет средств областного бюджета, направление указанных расчетов органам местного самоуправления»;

3) Из статьи 4 действующей редакции закона исключается пункт 5, предусматривающий, что «несогласованные вопросы по методике расчетов размеров дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год, исходным данным для расчетов размеров указанных форм финансовой помощи, бюджетным проектировкам подлежат рассмотрению комиссией из представителей администрации области и исполнительных органов местного самоуправления. Состав и регламент работы комиссии определяется Губернатором(главой администрации) области»;

4) Из пункта 1 статьи 13 «Предметпервого чтения проекта закона области об областном бюджете» действующей редакции закона Иркутской области«О бюджетном процессе Иркутской области» исключается абзац, предусматривающий, что при рассмотрении Законодательным Собранием Иркутской области проекта закона области об областном бюджетена очередной финансовый год в первом чтении наряду с иными показателями утверждается «распределение доходов от федеральных и региональных налогов и сборов между областным бюджетом и местными бюджетами»

На стадии второго чтения в Законодательном Собрании Иркутской области закона об областном бюджете из действующего закона Иркутской области«О бюджетном процессе Иркутской области»исключаются положения, касающиеся объемов финансовой помощи муниципальным образованиям (абзац третий пункта 1 статьи 18, в части пятой пункта 3 статьи 18 слова «и о распределении средств по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» между муниципальными образованиямиобласти в разрезе видов финансовой помощи» признаются утратившими силу)и лишь на стадии третьего (окончательного) чтения закона об областном бюджете- статья 19 закона ›“ органы местного самоуправления получат данные о распределении средств по разделу функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации «Межбюджетные трансферты» между муниципальными образованиями области в разрезе форм межбюджетных трансфертов.

Согласно преамбуле закона Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области»под бюджетным процессом понимается порядок составления, рассмотрения, утвержденияи исполнения областного бюджета, осуществление контроля за его исполнением.

Согласно концепции проекта законаорганы местного самоуправления исключеныкак участники бюджетного процесса и лишены следующих гарантий, закрепленных действующей редакцией законаИркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области»на стадии составления проекта областного бюджета:

-в согласовании исходных данных для расчетов размеров дотацийна выравниваниеуровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год, на согласование вопросов, касающихся исходных данных для расчетов дотаций, субвенций и субсидий, комиссией, созданнойиз представителей администрации области и исполнительных органов местного самоуправления, на право получения данных об объемах дотаций, субвенций и субсидий напервых стадиях чтения закона об областном бюджете в Законодательном Собрании Иркутской области для своевременного формированияпроектов местных бюджетов;

- на получение напервых стадиях чтения закона об областном бюджете в Законодательном Собрании Иркутской области данных:

о нормативах отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборо⛦ в случаях, установленных федеральнымбюджетным законодательством;

об ассигнованиях на финансирование отдельных областных государственных полномочий;

об ассигнованиях на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований.

В соответствии с концепцией проекта законаорганы местного самоуправления лишены права скорректировать данные для расчетов объемов финансовой помощи, предоставляемой из областного бюджета местным бюджетам, объемы вышеназванных ассигнований.Размеры указанных финансовых средств будут известны на стадии третьего чтения закона об областном бюджете, что делает практически невозможным изменение их объемов.

Считаем, что проект закона Иркутской области «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области»нарушает бюджетные права муниципальных образований. В пояснительной записке к проекту закона в качестве обоснования необходимости его принятияназван аргумент «приведения действующего закона области в соответствие с федеральным законодательством».Закон Иркутской области «О бюджетном процессе Иркутской области»в действующей редакции в части предоставления дополнительных гарантий бюджетных прав муниципальных образованийне противоречит требованиям федеральногобюджетного законодательства.Органы местного самоуправления могут быть участниками бюджетного процесса в соответствии со статьей 152 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, согласно которойучастниками бюджетного процесса могут быть «иные органы, на которые законодательство웦. субъектов Российской Федерации возложены бюджетны囦полномочия».

Учитывая изложенное,предлагается отклонить проект закона в связи с необходимостью доработкиего концепции и закрепления гарантий бюджетных прав муниципальных образований на стадии составления проекта областного бюджета и рассмотрения проекта закона об областномбюджете на стадии первого чтения.

Председатель Ассоциации,

Якубовский В.В.

мэр г. Иркутска