Налоговый кнут и финансовый пряник

04 марта 2010

О поправках в федеральное земельное законодательство

Изменения в земельное законодательство готовились по поручению правительства весь предыдущий год. Но теперь в разных комитетах Госдумы созрело намерение исключить некоторые поправки. А они принципиально важны для выработки ясных правил надлежащего использования сельскохозяйственных угодий и упрощенного порядка их оформления в собственность рачительным хозяевам. Без них возникнут серьезные затруднения с выполнением доктрины продовольственной безопасности страны.

Поправка номер один. Выявление в реорганизуемых колхозах и совхозах на площади 100 млн гектаров, -- а это 50 процентов всех угодий России, -- проблемных земель. Это сдерживает приход инвестиций в село, способствует недобору земельного налога в местные бюджеты.

Сохранение поправки позволит органам местного самоуправления иметь свой земельный план действий, который станет инструментом осуществления надлежащей инвентаризации и классификации сельхозземель. В результате осуществится отсутствующее сейчас зонирование межселенных территорий с установлением на них видов разрешенного использования. Появится реальный расчет аграрного баланса муниципальных образований. Это станет обоснованной базой для формированияпланов социально-экономического развития территорий и градостроительства, чем озабочено Министерство регионального развития.

Предлагаемые изменения позволят ввести в хозяйственный оборот невостребованные земельные доли на основе двух публичных документов.

Первый -- проект (схема) комплексного землеустройства сельхозземель в административных границах муниципального образования. Он установит приоритеты развития эффективной сельской экономики территории на 12 лет вперед, с реальным расчетом востребованных рынком объемов сельхозпроизводства и требуемых на эти цели видов и сумм господдержки начиная с 2012 года. Это стимулирует приток серьезных инвестиций в агропромышленный комплекс.

По второму документу -- проекту образования земельных участков -- появится возможность создания как земельной основы местной экономики в виде картографии оформляемого в собственность массива земли, так и производственной основы в виде дополнения к картографическим чертежам --землеустроительного обоснования эффективного, а не убыточного сельхозпроизводства. Новая организация агропроизводства будет ориентироваться на спроектированные приоритеты развития сельской экономики муниципального образования, специализацию и объемы эффективного производства.

То есть будущий частный план товаропроизводства начнет создаваться "внутри" намеченной системы ориентиров государственной и муниципальной земельной политики. Алгоритм обоснования таких ориентиров уже заложен в методиках Минэкономразвития и Минсельхоза. А необходимость использования результатов подобного планирования, учитывающих специфику природных ресурсов территорий,заложена в концепции совершенствования региональной политики в РФ, которая передана на утверждение в правительство.

Сохранение поправки создаст комфортные условия для ведения сельхозпроизводства рыночным способом.

Однако против таких изменений выступил ряд депутатов, мнение которых обобщил Комитет Госдумы по строительству и земельным отношениям. Он считает нецелесообразным разработку проектов образования земельных участков и оспаривает возможность передачи выявленных на местах невостребованных и вымороченных долей в собственность муниципалитетов. Хотя, по мнению думского Комитета по аграрным вопросам, именно муниципалитеты должны иметь мотивацию для выявления земель в свою собственность и ввода их в производственный (а не в спекулятивный) оборот для развития своих территорий и наполнения местных бюджетов.

Позиция комитета по строительству и земельным отношениям объясняется, видимо, тем, что его задачей является не землеустройство, а градостроительство. Отклонение поправки грозит продолжением растянутой на годы (финансовый кризис поумерил аппетиты) скупки земель крупными землевладельцами,не заинтересованными в притоке инвестиций в сельхозпроизводство на множестве своих земельных участков. А куда деваться малым формам хозяйствования в селе? Без земли они не могут работать.

Поправка номер два в статью № 10 закона "О развитии сельского хозяйства" (№ 264, от 29.12.2006) предусматривает необходимость проведения государственного землеустройства, то есть выделение сельским поселениям бюджетных субсидий. Это абсолютно реальные антикризисные меры, поскольку создают новые рабочие места и способствуют импортозамещению.

Предлагаемое законопроектом финансирование государственного землеустройства в размере 9 млрд рублей осуществимо без изменения параметров федерального бюджета – из антикризисного фонда, в котором зарезервировано 50 млрд рублей. Экономический эффект от таких расходов очевиден.

Во-первых, приобретение в муниципальную собственность более 20 млн гектаров проблемных земель кадастровой стоимостью более 300 млрд рублей введет эти невостребованные наделы в налогооблагаемый оборот. Во-вторых, реализация местных земельных планов действий может вовлечь в производственный оборот не менее 100 млн гектаров плодородных земель. В-третьих, выручка местных бюджетов от конкурсной продажи проблемных земель откроет возможность решения социальных проблем сел (например, финансирования ЖКХ) за счет собственных средств территорий. Наконец, долговременный макроэкономический эффект заключается в стабилизации ВВП страны за счет ускорения темпов роста сельхозпроизводства, увеличения заказов села отечественному машиностроению, строительства жилья и сельской инфраструктуры.

Снижение в два раза импорта продовольствия (справочно: объем ввоза в 2009 году оценивается в 30 млрд долларов США) и развитие других отраслей экономики за счет исполнения сельских заказов могут увеличить ВВП на 2,5 трлн рублей. Доходные статьи бюджетов всех уровней будут ежегодно пополняться налогами в среднем на 300 млрд рублей.

Надо лишь оплатить труд селян, превращающих энергию солнца в зерно, мясо и молоко, и помочь им разместить в стране свои заказы на машины, оборудование и строительство. Развитые страны субсидируют свое село до такой степени, пока выходная энергия, "упакованная" в продуктах питания, превышает входящие энергетические затраты на их производство. Денежные субсидии они научились переводить в энергию.

В бюджете 2010 года на это денег нет. Но законодательное принятие мер государственного землеустройства поможет Минфину изыскать в будущем источники финансирования для этого.

Поправка номер три обяжет каждого землепользователя иметь проект освоения и использования земельного участка и осуществлять производство без нарушения норм землепользования. Согласно этому документу, собственники сельхозугодий должны будут создать или внести корректировки в свои хозяйственные планы. Такие планы должны включать в себя:

• расчеты технико-экономических показателей,
• обязательные мероприятия по сохранению плодородия,
• добровольный аудит энергоэффективности организации сельхозпроизводства и технологий,
• использование государственной поддержки в виде кредитов, лизинга, гарантий, субсидий и дотаций,
• участие в решении социальных вопросов территории, как-то: уплата земельного налога, целевое финансирование отдельных объектов и программ по согласованию с органом местного самоуправления.

Еще одна поправка кажется неоднозначной только на беглый взгляд. Она устанавливает порядок изъятия прав пользования (и собственности) на земельный участок в случае установления ненадлежащего использования земель, с последующей передачей прав на аукционной (конкурсной) основе. Если аукцион не состоялся из-за отсутствия спроса, предлагается повысить ставку налога на землю в четыре раза.

Собственник неиспользуемого земельного участка будет нести потери, только если рыночный рост стоимости земли будет ниже уплаченной повышенной ставки земельного налога. Поэтому ставка не может быть низкой априори, чтобы землевладелец вынужден был передать землю в аренду или продать ее.

Понятно, что такая поправка не всем нравится, но другого "кнута" для стимулирования производства на сельскохозяйственных землях нет даже в развитых странах. Он должен быть наряду с "пряником" -- финансовой поддержкой государственного землеустройства, государственной методической и консультационной поддержкой при разработке частных проектов освоения и использования земель, государственными субсидиями и дотациями сельхозтоваропроизводителям.

Поправки вводят четкие основания для изъятия земельных участков в случае использования не по назначению и со значительными -- свыше 25 процентов -- отклонениями от показателей разрешенного использования. Поэтому произвольное толкование и применение вводимых правоположений будет затруднено. Тем более что вводится использование независимой экспертизы в досудебном и судебном порядке.

Внесенные на второе чтение поправки устраняют пробел в земельном законодательстве. Они устанавливают классификацию земель по их плодородию и продуктивности, что позволяет землевладельцу выбирать вид разрешенного использования без дополнительных разрешений и процедур.

До сих пор деление сельскохозяйственных земель на пашню, пастбища, сенокосы и многолетние насаждения с правовой точки зрения носит условный характер. Это привело к выбытию из производственного оборота огромных площадей и скупке земель без реального их использования по прямому назначению. Такое "комфортное" положение обладателей прав на неиспользуемую землю никто не отважится назвать приемлемым для обеспечения продовольственной безопасности государства.

Предлагаемые изменения в земельное законодательство заставят селян вспомнить о своих земельных ваучерах, а владельцев сельскохозяйственных угодий -- всерьез заняться получением квот и финансовой поддержки на долгосрочное производство определенных видов продукции. А организация производства сверх квот станет бизнес-риском сельхозтоваропроизводителя, поскольку он не будет иметь доступа к субсидиям и дотациям.

По мере построения общероссийской модели эффективного агрокомплекса государственная поддержка может быть значительно сокращена, как это произошло в Новой Зеландии. Поэтому помимо упомянутых поправок необходимо в интересах всех граждан страны -- производителей продуктов питания и потребителей этой продукции -- сохранить в законопроекте положения:

• об упрощении и удешевлении процедур оформления земельных долей для 10,5 млн граждан страны (тот же многоконтурный участок, в несколько раз уменьшающий затраты -- времени и денег);
• о создании землепользователями в течение двух лет проекта освоения и использования своих сельхозземель, чтобы в последующие два года начать реальное производство сельхозпродукции в соответствии с выбранным разрешенным использованием;
• об изъятии сельхозземель и повышении земельного налога в четыре раза по тем земельным участкам, на которых за четыре года так и не началось сельхозпроизводство, независимо от смены собственника за этот срок;
• о поправке в закон "О развитии сельского хозяйства" об использовании Минсельхозом России важнейшей функции реализации аграрной и земельной политики -- государственного землеустройства сельхозземель (проведения изысканий, оценки и классификации, сельскохозяйственного зонирования, внедрения инновационных методик государственного и частного проектирования (землеустройства) по освоению и использованию сельхозземель).

Андрей Гуськов,
член Совета по организации рационального использования и мониторингу
земель сельскохозяйственного назначения Министерства сельского хозяйства РФ,
специально для "Байкальских вестей"