Западня для мэров

21 апреля 2009

К перелицовыванию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон № 131-ФЗ) мы давно привыкли. Тем более нет смысла удивляться очередным поправкам к нему. Надо что-то делать с мэрами – главами муниципальных образований, а то кого ни возьми, если внимательно присмотреться, – либо мошенник, либо взяточник, либо вообще бездельник, ничем не помогающий населению и ничего не предпринимающий, чтобы хоть как-то разрешить увлекающие в кризисную яму финансовые и экономические проблемы. Судя по проекту закона, внесенного в Госдуму президентом, именно так и нужно оценивать муниципальных руководителей, виновных если не во всех, то во многих бедах и напастях в городах и весях нашей необъятной страны.

Будем справедливы: действительно чиновная бюрократия на муниципальном уровне – огромная проблема для рядовых граждан, которые во многих случаях не только не ожидают от муниципалитетов помощи в трудных ситуациях (а эта помощь во время кризиса ох как необходима), но не могут добиться решения простых вопросов. Вроде получения документов на земельный участок, льгот по налогам и тарифам или справки с печатью по разного рода житейским делам. Усиление ответственности главных действующих лиц местной власти назрело. Согласен и целиком поддерживаю привлечение к этому делу депутатов представительных органов, которые должны полнее использовать свои контрольные полномочия.

Только далеко не все меня, как правоведа, в этом документе устраивает.

Доверие народа – под сомнение депутатов

Главы муниципальных образований бывают двух видов – избираемые населением и выдвигаемые на должность из числа депутатов муниципальных представительных органов. Для тех, кто избран из состава депутатов, – дело ясное – члены представительного органа свободны в выражении им недоверия и отправки их в отставку. Напомню решение Конституционного суда: выражение недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться только на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления. Выражая недоверие этому лицу, депутатская коллегия, как это показывает муниципальная практика, нередко отправляет его в отставку.

Это одна процедура, которая вполне отвечает законопроекту. Но как быть с тем главой, который избран на всеобщих выборах? На то есть уже установленное законом право отзыва избирателей выборного должностного лица. К основаниям отзыва могут относиться, согласно постановлению Конституционного суда РФ, только конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами противоречит Конституции. Поскольку тем самым могут ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица (постановление КС от 02.04.2004).

Известно, что действующая процедура отзыва громоздка и с трудом применима. Но не лучше ли сделать ее проще и тем самым широко используемой, чем передавать право досрочного лишения полномочий главы муниципального образования депутатам, что отнюдь не исключает возможности субъективной оценки работы руководителя?

Приведу в качестве еще одного документального аргумента рекомендацию Комитета муниципальных и региональных властей Европы: «В тех случаях, когда должностные лица избираются населением, любое возможное их отстранение от обязанности должностного лица должно быть признано действительным населением» (рекомендация № 113, 2003).

Я думаю, надо согласиться с тем, что установление «обычного и простого» порядка, по которому избираемый всеобщим голосованием глава муниципального образования отправляется в отставку депутатами представительного органа, ставит под сомнение самый смысл процедуры всеобщих выборов главы. Зачем она теперь будет нужна? Избирай, не избирай, судьба главы будет зависеть не от избирателей, а от депутатов, где главную скрипку будут играть выдвиженцы «Единой России» – властвующей партии, проводящей государственную политику, а ближайшим образом – политику президента и правительства Российской Федерации.

Как ни странно, но регулярно отчитываться теперь глава опять-таки будет только перед депутатами. В проекте закона нет и намека на установленную действующим законом подотчетность главы гражданам. Таким путем – не мытьем, так катаньем – избирателей подводят к выводу о целесообразности избрания глав муниципальных образований из рядов депутатов без всеобщих выборов. Хотя этот вариант предусмотрен Законом № 131-ФЗ, пока он, несмотря на все усилия региональных чиновников, не воспринят большинством муниципалитетов.

Без права на защиту

Если законопроект будет принят в его нынешнем виде, местное самоуправление еще больше отдалится от населения. В чем же дело? Почему авторы законопроекта в упор не видят население в качестве главного субъекта местного самоуправления? А дело в том, что нынешние избиратели отчуждены от местной власти, закрытой для них. Они не доверяют ей, что в общем-то понятно, из-за засилья муниципальной бюрократии. Местную власть необходимо поставить под жесткий контроль населения. Сделать сессии и заседания местных парламентов открытыми для всех желающих, дать возможность приглашенным гласно обращаться с вопросами к должностным лицам. Установить сроки отчетности этих лиц перед населением, причем отчетность проводить не по каким-то незначительным мероприятиям, а именно по тем делам, за решение которых можно получить либо положительную, либо отрицательную оценку и тогда соответственно отправиться в отставку. (Кстати сказать, все это предусматривалось советским законодательством.) Но вместо этого «самую близкую к населению» власть еще более от него отдаляют.

Не могу также согласиться с формулой законопроекта, устанавливающей не только те основания для удаления главы муниципального образования в отставку, которые предусмотрены Федеральным законом № 131-ФЗ, но «также и иные действия (бездействие)». Эта формула принудительной отставки должностных лиц с правовой, да и с моральной точки зрения совершенно неприемлема. В данном случае должен быть установлен четкий и закрытый перечень обстоятельств, ведущих к досрочному прекращению главой его полномочий. Ведь приведенная формула отдает судьбу человека на усмотрение тех, кто вправе, если закон будет принят в данной редакции, формулировать под разными предлогами в принципе любое основание для отставки. Например, глава муниципального образования наложил вето на проект решения представительного органа, обосновал его, доказал ошибочность. Ну и что ж, раз он против совета (Думы), давайте-ка его отправим в долговременный отпуск, заявляет компания численностью в 1/3 состава депутатов. Кто «за»? Большинство в 2/3. Вот и все. Могут быть и другие негативные субъективные оценки деятельности должностного лица. Как защититься устраняемому от власти? Да никак. Такой порядок, по сути, лишает человека неотъемлемого права на защиту своей чести и доброго имени (ст. 46 Конституции Российской Федерации).

Правда, одновременно с публикацией решения представительного органа об отставке главы муниципального образования тот может опубликовать свое мнение по поводу удаления его от дел. Экзотичная процедура, напоминающая времена китайских дацзыбао, абсолютно ничего не дает для защиты пострадавшего должностного лица. Более того – она может лишь вызвать кривотолки в территориальном сообществе, противоречия в общественном мнении, даже если человек заведомо неправильно лишен правомочий. «Нет дыма без огня» – вот, в сущности, наиболее вероятная оценка людьми действий (бездействия) бывшего главы, которая отнюдь не спасает его доброе имя, если, конечно, оно у него есть.

Принуждение к консенсусу

Непреложное доказательство вины в совершении должностного проступка – причем как для главы, которого избирал народ, так и для того, которого избирали депутаты, – вот что необходимо. А такое доказательство возможно только при судебном процессе рассмотрения дела об отставке. Странно – во всех случаях ответственности выборных должностных лиц муниципалитетов на той или иной стадии процедуры лишения их полномочий, установленной уже действующим законодательством, предусмотрено участие суда, который устанавливает факт противоречия, принятого должностным лицом Конституции РФ, закону, а также ненадлежащее исполнение переданных муниципалитету государственных полномочий. Но почему-то при отправлении в отставку главы муниципального образования представительным органом проверка судом факта неправомерного «и иного действия или бездействия» должностного лица не предусмотрена. И напрасно! Это предотвратило бы (во всяком случае, сделало бы менее вероятным) субъективное решение представительного органа.

И последнее. Законопроект выдвигает на арену борьбы с нехорошими муниципальными чиновниками высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Региональный начальник, согласно законопроекту, может выдвинуть инициативу об отправке главы муниципального образования в отставку, он также должен быть уведомлен депутатами о выдвижении ими инициативы досрочного лишения полномочий главы муниципалитета, он высказывает мнение о том, надо или не надо отправлять должностное лицо в отставку, которое учитывается депутатами (правовое значение этого «учета» не определено, однако можно себе представить, какова будет реакция поселенческого совета (Думы) на «мнение» высокого начальства). Наконец, если дело об отставке затрагивает выполнение переданных органу местного самоуправления государственных полномочий, решение депутатов может быть принято только с согласия высшего должностного лица региона. Впервые в проекте закона предлагается возможность столь активного давления государственного чиновника высокого ранга на муниципальный представительный орган при решении сугубо самоуправленческого вопроса, касающегося внутриорганизационных дел муниципалитета. Таким образом, именно этому лицу уготована обязанность выполнять функции судьи-чистильщика и следить за тем, чтобы депутаты не перегнули палку. Только вряд ли его можно представить в этой роли. Разве сам он не будет заинтересован в том, чтобы освободиться от строптивого, да еще выступающего с критикой чиновника, разве он способен, будучи политиком, удержаться на объективных позициях? Я думаю, ответ на этот вопрос однозначен и не оставляет никаких надежд на установление партнерских взаимовыгодных отношений местного самоуправления и государственной власти, о которых так мечтают иные политологи.

Горизонтальная мимикрия вертикали

Не стоит удивляться предлагаемой новации – она в русле политики государства, проводимой в отношении местного самоуправления в течение нескольких последних лет. Вспомним: в самом Федеральном законе № 131-ФЗ, положившем начало муниципальной реформе, предусмотрено участие региональных госорганов в подборе глав местных администраций, определена принципиальная возможность для органов гос. власти осуществлять некоторые полномочия муниципалитетов и вводить для них временную государственную финансовую администрацию. Затем были усилены государственные дотации местным бюджетам, но они стали обусловливаться соблюдением муниципалитетами достаточно жестких условий (это касается, например, финансовой поддержки муниципалитетов при проведении капитального ремонта муниципального жилья или переселения граждан из ветхих домов). Недавно установлена обязанность исполнительных органов муниципальных районов и городских округов предоставлять госорганам ежегодные доклады по нескольким десяткам показателей их работы. Муниципалов убеждали в том, что никаких негативных последствий из этой информации не последует, но теперь-то замысел стал ясен – из этих отчетов можно сделать еще какие выводы! Постепенно местное самоуправление нагружалось так называемыми «отдельными» государственными полномочиями, на выполнение которых сейчас уходит до 30–40% средств местных бюджетов многих районов и городских округов. В результате фактически изменилось функциональное назначение местного самоуправления, призванного, по идее, самостоятельно решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения – так называемые вопросы местного значения.

И вот теперь определен надсмотрщик с регионального уровня за решением всех этих вопросов, в первую очередь за выполнением муниципалитетами государственных полномочий. Теперь не нужно добиваться отказа от выборности глав муниципальных образований. Она номинально остается, но у руководителей региональных органов госвласти появляется возможность в любой момент высказать мнение об отстранении выборного лица от исполнения его обязанности. Должностная зависимость органов местного самоуправления «по горизонтали» – от избирателей замещается зависимостью «по вертикали» – от госорганов. Для муниципалитетов главным ориентиром становятся не интересы населения, не его воля, а позиция и мнение «вышестоящих» инстанций, что все больше ставит под вопрос социальное назначение местного самоуправления и по сути изменяет природу муниципальной власти.

Ну что же. В каждом государстве функционирует свое местное самоуправление. Оно может быть и таким, каким становится в Российской Федерации. Кое-кто из политологов стал называть его государственным, утверждать, что разница между государственной властью и местным самоуправлением условна. Возможно, и так. Только при этом надо бы изменить Конституцию страны, чтобы не дискредитировать Основной закон, определяющий местное самоуправление в ином виде.

Всеволод Васильев
- профессор, доктор юридических наук,
член Совета по местному самоуправлению при председателе Госдумы.

2009-02-17 Опубликовано в «Независимой газете»